Von Martin Janssen

Man kann es drehen und wenden, wie man will: Den Vermögensverwaltungsbanken in der Schweiz (inkl. UBS) geht es im Durchschnitt nicht gut: Ihr Anteil am weltweiten Vermögensverwaltungsgeschäft sinkt; die Cost-Income-Ratios der meisten Banken steigen; die Mitarbeiterzahlen über alle Banken hinweg sinken; die Zahl der Institute nimmt ab; die Unternehmensgrössen, die ein sinnvolles Überleben erlauben, steigen.

In dieser Situation müsste man eigentlich erwarten, dass der Gesetzgeber und die Bankenaufsicht alles daran setzen, die Rahmenbedingungen der Banken nicht weiter unnötig einzuengen. Diesen Eindruck erhält der informierte Beobachter nicht, im Gegenteil.

Finma: Dreifache Macht ohne Gegenwehr

Zum einen hat die Schweiz ein (seit langem bekanntes) strukturelles Problem mit der FINMA: Diese bestimmt – nach Vorgaben des Gesetzgebers – den Aufsichtsumfang ohne inhaltliche und finanzielle Grenzen; die Geprüften bezahlen, ohne sich wirklich wehren zu können. Dabei erfüllt die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma) drei Funktionen: Sie nimmt über Rundschreiben, Wegleitungen, Positionspapiere etc. die Rolle eines Quasi-Gesetzgebers ein. Dann ist sie Aufpasserin über die Institute (Banken, Versicherungen und Andere), für welche diese Bestimmungen erlassen wurden. Und schliesslich übt sie über Enforcement-Verfahren, Berufsverbote, Bewilligungsentzug etc. eine quasi-richterliche Funktion über die Beaufsichtigten und deren Angestellten aus.

Die erwarteten Konsequenzen der fehlenden Kostengrenzen und der abwesenden Gewaltenteilung finden sich in jedem Anfänger-Lehrbuch der Mikroökonomie: steigender Kontrollumfang, steigende Gebühren, Zunahme der Komplexität der bürokratischen Prozesse, im Vergleich zur internationalen Konkurrenz schrumpfendes Geschäft.

Bundesrat ohne Folgenabschätzung

Zum anderen – und das wiegt schwer – hat der Bundesrat am 6. Juni 2025 Eckwerte für Gesetzes- und Verordnungsveränderungen (strengere Eigenkapitalvorgaben für systemrelevante Banken mit Tochtergesellschaften im Ausland, ergänzte Anforderungen zur Stabilisierung und Abwicklung systemrelevanter Banken sowie eine Erweiterung der Kompetenzen der Finma, welche alle Banken betrifft) festgelegt, ohne dass dafür eine Regulierungsfolgenabschätzung, die diesen Namen verdient, gemacht worden wäre. Das ist rechtlich fraglich und aus ökonomischer Perspektive unverständlich.

Zum einen muss man davon ausgehen, dass Kapitalvorschriften für systemrelevante Banken, im konkreten Fall die UBS, die über internationale Standards deutlich hinausgehen, den Wettbewerb verzerren und dem Finanzplatz Schweiz und der Schweizer Volkswirtschaft schaden. Interessant ist in diesem Zusammenhang eine Studie von BAK Economics, die vor wenigen Tagen veröffentlicht wurde. Darin wird dargestellt, dass die vollständige Unterlegung der ausländischen Tochtergesellschaften mit Eigenkapital zu teureren und knapperen Krediten mit jährlich wiederkehrenden negativen Folgen für Investitionen, Beschäftigung und Wachstum führt. Die Studie schätzt die Kosten allein dieser Massnahme auf etwa 2.5 Milliarden Schweizer Franken pro Jahr ein.

Der falsche Trade-off

Etwas anderes stört mich mehr: Es gibt verschiedene Massnahmen, mit denen man das immanente Risiko einer systemrelevanten Bank beeinflussen kann: zum Beispiel mit der Menge an Eigenkapital über die Basler Vorschriften hinaus, mit der Abtrennung von Geschäftsteilen, wie von der SVP vorgeschlagen, oder mit einer minutiösen Vorbereitung einer eventuellen Abwicklung in Zusammenarbeit mit der Schweizerischen Nationalbank, ausländischen Zentralbanken und Aufsichtsbehörden.

Mit Ausnahme der Abwicklungsplanung haben alle diese Massnahmen Wirkungen, die in beide Richtungen gehen. So gibt es gute Argumente gegen eine Abtrennung der Investment-Bank oder gar des gesamten Auslandgeschäfts, weil Gewinn- und Diversifikationspotential verlorengeht. Zum anderen geht es beim Bankgeschäft nie darum, eine möglichst sichere Bank zu haben, die sicher nicht überlebensfähig wäre, sondern eine Bank, die man mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit ohne Kosten für den Steuerzahler abwickeln kann. Je genauer man diesen Fall vorbereitet, um so unwahrscheinlicher wird er. Und genau hier ist es wichtig, dass der Bundesrat den «Trade-off» zwischen mehr Kapital, einem Verkauf von Geschäftsteilen und einer besseren Vorbereitung der Abwicklung nicht einseitig zu Lasten der Kapitalanforderungen oder der Geschäftsfelder «löst».

Verfassung verlangt mehr

Es gibt keinen Zweifel, dass man dieses Problem nicht politisch lösen darf, auch wenn die Medien und die linken Parteien danach schreien. Hier braucht es eine qualitativ hochstehende Kosten-Nutzen-Analyse (Regulierungsfolgenabschätzung), die gemäss Bundesverfassung und Bundesgesetz vorgeschrieben ist. Dabei ist insbesondere den erwarteten Veränderungen der Konsumenten- und Produzentenrenten Rechnung zu tragen.

Überdies ist aus staatspolitischen Gründen eine unmittelbare gesetzliche Grundlage für so weitgehende Verordnungen, die alle Banken betrifft, unerlässlich.

Martin Janssen ist emeritierter Professor für Finanzmarktökonomie an der Universität Zürich und Unternehmer (Ecofin-Gruppe).