Schon die römische Rechtskultur definierte die grosse Frage: «Quis custodiet ipsos custodes?» – Wer bewacht die Wächter? 

In der Schweiz hat das Parlament die Oberaufsicht über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma).

Mit dem Finanzinstitutsgesetz (Finig) und dem Finanzdienstleistungsgesetz (Fidleg) erweiterte der Gesetzgeber 2020 die Aufsichtsausgaben der Finma, insbesondere bei den Vermögensverwaltern.

Nun will er wissen, ob sich das Konstrukt bewährt hat. Die mächtige Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) des Nationalrats hat am vergangenen Dienstag einstimmig ein Postulat verabschiedet, das eine Evaluation verlangt.

Konkret geht es um die Frage, wie effizient und verhältnismässig die Aufsicht über verschiedene Sektoren des Nichtbanken-Bereichs wahrgenommen wird, namentlich «unabhängige Vermögensverwalter, (...) Versicherungsunternehmen, Versicherungsvermittler und weitere Finanzintermediäre», wie es in dem Postulat heisst.

Eine Bilanz nach fünf Jahren

Infolge des Postulats muss der Bundesrat die Umsetzung und Wirkung der Aufsichtsstrukturen der letzten fünf Jahre evaluieren, also seit das Finig in Kraft trat. 

Untersucht werden sollen Effizienz, Verhältnismässigkeit, Transparenz und Kostenfolgen der bestehenden Modelle. Bei den Vermögensverwaltern zitiert das Postulat Bedenken, wonach zentrale Ziele der Reform, insbesondere «eine effiziente und verhältnismässige Aufsicht», bislang nur unzureichend erreicht worden seien.

Die Kommission nennt Hinweise auf hohe Kosten, Doppelspurigkeiten und mangelnde Transparenz. Erst vergangene Woche hatte sich der Verband Schweizerischer Vermögensverwalter (VSV) über die hohen Aufsichtsabgaben beklagt (finews berichtete).

Auch die Governance steht im Visier

Die Kommission will die unterschiedlichen Regime systematisch vergleichen. Versicherungen unterstehen direkt der Finma, während im Bereich der Vermögensverwalter ein zweistufiges System mit Aufsichtsorganisationen gilt. Ungebundene Versicherungsvermittler wiederum sind doppelt registrierungspflichtig, auf Stufe Arbeitgeber und bei den Mitarbeitenden mit Kundenkontakt.

Der Fragenkatalog ist breit und teils pointiert. Er reicht von der Verteilung der Kosten über die Nachvollziehbarkeit von Risikoeinstufungen bis zur Governance, wo das Postulat eine «Analyse möglicher Interessenkonflikte und institutioneller Verflechtungen in den Aufsichtsstrukturen» verlangt.

Bürgerlich lanciert, links mitgetragen

Lanciert wurde der Vorstoss nach Informationen von finews von einer bürgerlichen Parlamentariergruppe unter Federführung von Ratsmitgliedern der Mitte (früher CVP).

Dass auch die linke Ratsseite mitzog, hat nach Einschätzung von Kennern einen einfachen Grund. Das Postulat ist ergebnisoffen formuliert.

Zwar zielt es im Kern auf die Frage, ob sich das Finig bewährt hat. Doch das lässt sich nicht beantworten, ohne zu prüfen, wie die Finma das Gesetz konkret umsetzt. Insofern lässt sich der Vorstoss zumindest teilweise auch als Spitze gegen die Behörde lesen.

Pendente Finig-Revision

Die Arbeiten an dem Bericht werden sich mit der Vernehmlassung zur hängigen Finig-Revision überschneiden, in deren Zentrum die Regulierung von Stablecoins steht.

Aus dieser zeitlichen Überlappung ergibt sich die Möglichkeit, dass das Finig dabei weiter aufgeschnürt wird, als es bisher den Anschein machte. Die beiden Prozesse dürften sich gegenseitig beeinflussen.

Die Behörde verweist auf den Gesetzgeber

Auf Anfrage von finews gibt sich die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma) zur politischen Dimension zurückhaltend. «Die Finma nimmt das Postulat zur Kenntnis», schreibt die Behörde. «Sie äussert sich nicht zur politischen Beurteilung parlamentarischer Vorstösse.»

Man werde sich «im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und auf Anfrage der zuständigen Behörden mit ihrer Aufsichtserfahrung und Fachkenntnis in die weiteren Arbeiten einbringen». Zu möglichen Gesetzesänderungen wolle man sich nur «im Rahmen der ordentlichen Verfahren» äussern.

Vollzug eines beschlossenen Modells

Inhaltlich macht die Finma deutlich, dass sie im Nicht-Bankenbereich ein vorgegebenes Modell vollzieht. Bei Vermögensverwaltern und Trustees sehe das geltende Recht eine indirekte Aufsicht vor. Die Institute brauchen eine Bewilligung der Finma und werden laufend durch Aufsichtsorganisationen (AO) überwacht, die ihrerseits von der Finma bewilligt werden.

Das dreistufige Modell aus Finma, Aufsichtsorganisationen und Prüfgesellschaften setze «den gesetzlichen Auftrag um», so die Finma. Den Ball für allfällige Gesetzesänderungen spielt sie zurück: Diese lägen «in der Zuständigkeit der entsprechenden politischen Behörden».

Und auch zur Kostendiskussion nimmt sie Stellung: «Die Finma richtet ihre Aufsicht wirksam, risikoorientiert, effizient und verhältnismässig aus.» Die Entwicklung der Aufsichtskosten spiegle den tatsächlichen Aufsichtsaufwand im jeweiligen Aufsichtsbereich wider.

«Trotz einer deutlich gestiegenen Anzahl komplexer Aufsichts- und Eskalationsfälle sind die Aufsichtskosten im Vergleich zum Vorjahr leicht zurückgegangen. Komplexe Aufsichtsfälle erfordern vertiefte Abklärungen sowie zusätzliche aufsichtsrechtliche Massnahmen und sind entsprechend ressourcenintensiv.» Der daraus entstehende Aufwand wirke sich direkt auf die «kostendeckend erhobenen Aufsichtsabgaben» aus.